【新思想引领新征程】全方位夯实粮食安全根基

而身份低贱者绝大多数人先天注定做牛做马，永不翻身，个人后天努力往往弥补不了因身份低贱而造成的先天不足，因此，使出身卑微的人往往安于现状，不思进取，乃至产生一种绝望失落情绪。

当代中国社会主义法治的文化内涵可概括为规则文化、程序文化、民主文化、共和文化、人权文化、自由文化、正义文化、和谐文化、理性文化、普适文化等方面，法治中国的文化建构应当从这些方面着手。机会公平意味着对发展进步权利的普遍尊重。

一些群众也缺乏程序意识和程序思维，局限于简单化的对与错、是与非、理与法的两极思维方式，甚至缺乏程序知识。否则，他自己的人权也会被亵渎、遭到侵犯或剥夺。权利公平包括三重意义: 一是权利主体平等，排除性别、身份、出身、地位、职业、财产、民族等各种附加条件的限制，公民皆为权利主体，谁都不能被排除在主体之外; 国家对每个公民 不偏袒、非歧视。夫生法者君也，守法者臣也，法于法者民也( 《管子·任法》) 皇帝和国家统治者奉行以君权神授、君临天下、专制独裁、权大于法为核心，强调国家至上、君本位、官本位、义务本位，漠视个人权利及其保护; 依靠刑讯逼供，屈打成招，甚至迷信神明裁判。我国古代著名思想家和政治活动家管仲说: 法律政令者，吏民规矩绳墨也。

党的十七大报告十分深刻地作出了 社会和谐是中国特色社会主义的本质属性的论断，并指出: 构建社会主义和谐社会是贯穿中国特色社会主义事业全过程的长期历史任务，是在发展的基础上正确处理各种社会矛盾的历史过程和社会结果， 要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境。中国坚定奉行和平共处五项原则，坚持依法办事。2000年制定的《立法法》，也规定了对下位法违宪的监督程序，但显然过于简略。

③明确规定，全国人大及其常委会对国务院的授权立法应当设定具体期限。在这个意义上说，法院是案件处理中国家法律的守护神，负有监督法律以下的规范是否符合法律的重大职责。建议对最高法院能否抽象地就法律条文提出指导意见予以研究规范，并注意与最高检察院区分开来。实践中，法律制定后还没有发生具体案件，或者不是针对具体案件，最高法院和最高检察院时常对如何执行法律向各下级机关提出指导意见。

另一个误区是，片面地认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例都是法院的审判依据，法院无权对这些法的形式是否违背法律进行审查监督，只有对国务院部门和地方政府的规章才有一定的审查权，即参照适用的权力。建议通过《立法法》的修改，激活立法机关组成人员的提案权。

如果把法院的这一权力运用起来，对加强立法监督、维护法制统一必将起到巨大作用。比如，最高检察院还有侦查、批捕等不与最高法院直接发生关系的职权，为行使这些职权，它又应当具有独立进行司法解释的空间。⑧经过几十年的实践，授权立法中的问题显露越来越多，建议在修改《立法法》时对以下问题展开专项研究并予以解决： 一是，进一步规范全国人大及其常委会对国务院的授权立法：①是否可以考虑取消1985年全国人大对国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行规定和条例的一揽子授权。三十多年来的立法实践表明，改革、发展和稳定始终是立法中的主题词，立法所调整的社会关系始终关系改革、发展、稳定的大局。

什么时候用立法推动改革与发展，什么时候偏重于用立法维护稳定，如何做到立法决策与改革决策相结合，如何在立法中妥善处理改革、发展与社会稳定的关系，把握三者之间的力度与平衡，都是立法活动中的难题，又是立法必须面对的重大任务，是对立法机关政治智慧、政治艺术以及法治水平的考验。中国地域辽阔，情况异常复杂，特别是随着改革开放的不断深入，各地方出现异常情况的概率会越来越大，所以，普通的地方行政区域应当有获得全国人大及其常委会授权立法的机会。一方面，两机关中，一个是公诉机关，又行使其他法律监督职权，另一个是裁判机关，两者同时有权对一个法律条文进行解释，必然会产生矛盾和冲突。2000年制定《立法法》的时候，对于什么样的规范应当纳入《立法法》的调整范围，曾经有过激烈争论。

但是，制定《立法法》时，考虑到一些因素，对法律询问答复相关事项的规定，做了模糊处理，特别是在适用范围和追溯力方面究竟应当具有什么样的效力，没有做出明确规定，建议这一次一并予以研究规范。在国外，由议员提出法律案而进入审议程序，是议会立法的基本特点。

二是，法的渊源与法院处理案件的审判依据有很大差别，法的渊源很多，但是，法院处理案件的依据只能是法律。行政诉讼的规定就是典型：地方性法规、自治条例和单行条例是法院审理行政案件的依据，但是，规章只是法院在审理时参照适用的规范。

④参见刘松山：《当代中国处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。新一届全国人大常委会努力推动立法向具体化和精细化方向发展，如张德江在常委会工作报告中所说：强调要科学严密地设计法律规范，能具体就尽量具体，能明确就尽量明确，努力使制定和修改的法律立得住、行得通、切实管用。但是，以下两个重要内容似乎也应当作为立法的基本原则予以规定： 一是，在立法中妥善处理改革、发展、稳定的关系。这样，既满足了不同区域运用立法资源管理经济社会的需要，又可以使不同层级的下位法虽然数量繁多，但由于有法院的审查监督而在法律这个法制统一的大网面前疏而不漏。但是，宪法的制定、修改和解释以及宪法监督的具体程序，没有纳入《立法法》的调整范围。这种指导意见实际包含了对法律的抽象解释，也类似于二次立法。

我国的全国人大代表和全国人大常委会委员分散在国家和社会生活的各个方面，对社会的真实立法需求有相当广泛的了解，由他们直接提出法律案并进入审议程序，是实现立法民主化、促进立法真实反映人民意愿的重要途径。发挥法院对法律以下规范的监督作用，还可以与扩大法的范围衔接起来。

这个问题实践中已经出现，一些地方有搞区际共同立法的愿望，但又有顾虑而未付诸行动。举例来说，一个较大市或者不是较大市的地级市，所制定的法虽然多，但内容就那么几条，是否违背上位法，是否破坏地方政令统一，一眼就能看出。

《立法法》确立的立法监督是以立法机关和行政机关为中心的，即全国人大及其常委会以及国务院在立法监督中占主导地位。如果将立法机关组成人员提出法律案的积极性调动起来，大大提高他们提案进入审议程序的比例，中国的民主立法、科学立法可能会出现一个大的飞跃。

当然，这一意见最终没有实现)，也可以由《立法法》予以规定，因为审查监督违宪的下位法，本身就是立法监督的重要内容，属于《立法法》调整的范围。实践也证明，法律询问答复是阐明法律含义的不可缺少的形式，而法工委作为全国人大常委会的工作机构，所做出的法律询问答复，在准确性、权威性方面无疑占有很大的优势。⑥全国人大常委会办公厅编：《中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第二次会议文件汇编》，人民出版社2014年版，第116页。实践中，下位法违背上位法的情况并不少见，而由全国人大及其常委会包括国务院甚至地方权力机关和行政机关改变、撤销下位法的情况并不多见。

二是，改革开放之初，地方立法力量比较薄弱，只有较大市以上的人大及其常委会才有相应的专业力量来专事立法。立法机关组成人员的立法提案权几十年来难以真正实现，有相当复杂的原因，值得我们认真思考总结。

五、激活立法机关组成人员的提案权 根据宪法和有关法律的规定，我国法律制定程序中的立法提案主体相当广泛，有关各级国家机关以及全国人大的专门委员会、委员长会议，全国人大的一个代表团，三十人以上的代表或者十人以上的全国人大常委会组成人员联名，均有权提出法律案。建议对具体应用法律解释的内涵与外延做明确的规范，并对具体应用解释的效力问题进行规范。

但是，由于此前解决这一问题的经验不足，各方面的意见并不一致，宪法解释以及监督宪法实施的具体程序尚没有以立法的形式予以解决。而且，由国务院来批准设立较大市，并进而使较大市获得地方性法规制定权，从法理上能否得到有说服力的论证，也是值得研究的。

第二类是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。将较大市以上立法机关制定的法纳入法的范围，实际是以制定主体的级别来区分一个规范能不能算法的。是不是可以先将地市一级以上的权力机关、行政机关制定的规范都称之为法，对法的范围试验性、探索性地做较大幅度的扩充，以避免出现争当较大市，并通过较大市争抢立法资源的现象。大幅度扩大法的范围，使地方更多的机关可以立法，但是，它们制定的法仅是法的渊源之一，而不是法院必须适用的法，法院只有在确认它不违背法律后才可以适用于案件裁决。

全国人大及其常委会审查下位法是否违宪的启动和进行程序，既可以由全国人大及其常委会在其他法律中予以规定(比如，在监督法的制定过程中，就曾经有强烈的意见，要求专门设立章节，对宪法监督予以规定。注释： ①参见《十二届全国人大常委会立法规划》，载《中国人大》2013年第21期。

几十年来，两高特别是最高法院做出了大量关于法律条文的立法性解释，使具体应用的解释实际上成了第二次立法。现在需要深入讨论的是，什么叫法？什么样的规范才可以称之为法？谁才有权立法？制定1954年宪法的时候，我们认为只有全国人民代表大会才是行使国家立法权的唯一机关，后来，全国人大常委会又在很大范围内获得了国家立法权。

制定《立法法》时，曾经设想取消最高检察院的司法解释权，将这一权力只赋予最高法院，由于有关机关持反对意见而作罢。二是，进一步明确具体应用法律解释的含义。